ppp项目中期评估方案「ppp项目中期评估」
今天，环球房讯小毛就大家最近讨论的ppp项目中期评估方案「ppp项目中期评估」整理了以下内容，希望能够有助于您了解ppp项目中期评估方案「ppp项目中期评估」。
新形势下PPP项目中期评估体系构建及案例
自2014年以来，我国PPP行业先后经历了快速发展、规范发展等阶段，截至目前大量的PPP项目已进入到运营期。根据财金〔2020〕13号文等政策文件要求，PPP项目每3到5年应结合项目推进情况对项目开展中期评估。中期评估已然具备较为成熟的应用条件。鉴于此，本文通过梳理中期评估政策，结合多年项目实践，总结经验方法，对新形势下PPP项目中期评估体系提出构建思路。
一、PPP中期评估的背景
自2014年国家大力推进政府和社会资本合作模式（PPP）以来，我国PPP项目数量总体呈上升趋势。截至2021年末，PPP累计在库数量为13784个，累计项目投资为20.20万亿元（其中管理库累计项目数量为10243个，投资额为16.20万亿元，储备库累计项目数量为3541个，投资额为4.00万亿元），累计落地项目7683个，累计落地项目投资额12.80万亿元。
图1 2017-2021累计PPP项目数量与累计PPP项目投资额
图2 2017-2021累计落地PPP项目数量与累计落地PPP项目投资额
由于PPP项目合作时间普遍较长，易受合作期间社会经济环境变化、法律政策环境调整、不可抗力、实际运营情况与招标采购时的出入等因素影响，再加上PPP相关政策逐步完善推动PPP进入了规范管理和可持续发展的新时期，政府监管的需求力度迅速上升，中期评估成为政府有关部门全面监管PPP项目并保障PPP项目稳定运营的重要手段之一。
中期评估是对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种技术经济活动。通过对PPP项目开展中期评估，一方面，可落实政府监督管理需要，发现存在的风险与问题并着力解决；另一方面，通过分析评价及时有效的反馈信息，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出合理的建议，达到达到提高投资效益与项目运营效率的目的。
二、中期评估的政策依据
2004年，为加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，建设部先后刊发了《市政公用事业特许经营管理办法》与《关于加强市政公用事业监管的意见》以加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全。此后，部分省、市制定了更为细化的特许经营中期评估制度，如《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》（苏建城〔2007〕325号）、《福建省管道燃气特许经营中期评估办法（征求意见稿）》、《益阳市市政公用事业特许经营中期评估办法》等，对评估主体、评估组织、评估程序、评估内容、结果应用等内容都做出了明确规定。
近年来，PPP逐渐成为市政公用事业特许经营项目市场化改革的又一重点模式。而中期评估制度作为重要的事中监管手段被引入进来，在出台的多项PPP政策中均有所提及，包括《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《关于征求<政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）>意见的函》（财办金〔2016〕118号）、《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）等，具体相关政策内容如下。
表1 PPP中期评估政策文件概况
三、中期评估流程与方法
（一）评估流程
基于中期评估相关政策规定，并结合实操经验，PPP项目中期评估流程可分为评估准备阶段、评估实施阶段和结果应用阶段。
图3 PPP中期评估流程
（二）评估内容
PPP项目中期评估应包含PPP运作合规性评估，项目建设评估、项目运营评估、政府监管评估、PPP合同评估与风险评估。不同PPP项目的评估指标应根据项目行业类型、项目特性、实施机构监管重点和公众关注重点等因素进行细化设置，具体如下图。
图4 PPP中期评估内容
1、项目运作合规性评估。该部分主要是根据国家及地方PPP的相关政策规定，从项目的前期筹备、政府采购、合作主体、项目推进、财政支出责任管理、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开等八个方面针对本项目的具体情况开展评估工作，保证项目的合法、合规性，保障项目正常推进。
2、项目建设评估。项目建设评估主要是基于PPP项目合同约定，对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的客观的分析，判断项目的偏离幅度，并制定应对措施。
3、项目运营评估。项目运营评估主要是基于项目相关行业的政策要求与标准，并结合项目的实施过程中的资料与信息，从项目运营维护、财务、安全管理与产出等方面对项目的实际运营状况进行分析，全面了解项目的运行状态，及时发现项目运行中存在的问题并做出调整。
4、政府监管评估。政府监管评估包括监管组织情况评估、监管职能职责情况评估、实际监管情况评估三大方面。基于PPP项目合同与实施方案，同步结合政府监管过程的推进情况与评估期间监管预期的达成状况，对政府监管实践的检查总结，分析现有监管体系的有效性，对其中的不足之处进行优化调节。
5、合同评估。合同评估主要基于当下公共政策、行业市场环境以及项目实际运营状况，分析合同的合法性、完善性与合理性，对现行政策下不适用以及合同中不完善或不合理条款及内容进行调整，完善PPP项目合同体系；同时，通过分析评估PPP项目参与主体的履约状况，对期间存在的问题，组织各方主体就项目相关合同协议及各方责任义务进行补充论证，并予以完善。
6、风险评估。风险评估主要是根据现有的风险框架、风险分配机制，并结合项目现阶段所处的内外部环境以及项目实际推进过程中存在的问题或潜在的问题，从项目风险框架的完整性、项目风险分配的合理性以及新政策下项风险的优化三个方面进行分析，强化在项目生命期对风险的管控，实现预期的项目产出及收益目标。
（三）评估方法
PPP项目中期评估主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等，采用定量与定性分析相结合的方式进行评估。评估方法主要有以下几种：
1、成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评估项目的财务经营情况。
2、比较法。是指通过对预期目标与实施效果、历史与当期情况、同行业同类支出的比较，综合分析项目运营情况。
3、因素分析法。是指通过综合分析影响项目运营的内外因素，评价项目运营情况。
4、公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对项目运营情况进行评估。管理、意见。
5、其他评价方法。
四、案例——某市污水处理厂PPP项目中期评估案例分析
（一）项目背景
2015年，为推动某市市政公用事业改革与发展，盘活国有存量资产，该市在存量市政公用基础设施领域开展PPP模式试点，将运营数年的生活污水处理厂纳入PPP试点运作范围，该污水处理厂日处理规模能力为5万吨。本项目实施机构为市住建局，住建局通过公开招标方式确定社会投资方，并通过组建项目公司负责该污水处理厂的运营管理，在项目合作期满后将污水处理厂相关设施完好无偿地移交至住建局。截至2020年，本项目已运营近五年，为全面了解本项目运营情况，检验项目采用PPP模式运作效果，实施机构希望通过中期评估总结项目推进取得的成果经验，发现运营过程中存在的问题并提出调整建议，进一步提升项目后续运营效率效果，同时为该市其他同类型PPP项目的运作提供参考。
（二）操作流程
1、根据中期评估相关操作流程，本次中期评估由市住建局作为牵头组织单位，并通过公开招标选择第三方评估机构负责具体评估工作。
2、正式接受委托后，咨询机构成立中期评估项目组，小组成员由法律、财务、行业等专业相关人员组成。针对污水处理厂类PPP项目中期评估可能存在的专业技术问题，咨询机构通过构建外部专家协助机制。
3、咨询机构基于PPP政策要求、项目公开信息以及同类型项目中期评估案例经验，根据所收集资料，明确本项目中期评估的思路和主要内容，确定本次中期评估工作路径，最终形成中期评估结论以及中期评估报告。
4、项目组将中期评估报告初稿提交住建局后，由住建局组织相关部门提出修改完善建议，项目组根据建议修改完善并形成中期评估报告评审稿。
5、由住建局组织中期评估报告专家评审会，并邀请相关行业专家、财政部门、监管部门以及项目公司参与，会议专家及有关监管部门对中期评估报告提出评审意见，项目公司根据意见修改完善。
6、政府方结合中期评估终稿与项目实际运营情况，就PPP项目存在的问题组织与社会资本方与项目公司的协商、谈判，并对项目进行整改。
（三）存在问题
通过本次中期评估，本项目自采用PPP模式运作以来主要存在以下问题：
1、项目公司存在履约缺陷。项目公司在履约保函缴纳、日常保险购买、维修资金账户设置、资料定期报送等多个方面存在履约不当或未及时履约现象，在存在违约风险的同时也为项目长期稳定推进埋下隐患。
2、项目缺乏绩效评价机制。由于项目实施时间较早，前期方案及合同均未建立绩效评价机制，同时自项目运营以来也未开展绩效评价工作，不符合当前PPP政策的规范要求。
3、污水处理存在较多运营风险。由于资金紧张、管理欠缺等原因，污水处理厂采用PPP模式运营以来存在明显的设施设备维修更新不到位、厂内污泥浓度偏高、安全措施力度不够等问题，进而引发设备、能耗、安全等多方面隐患。
4、项目公司财务状况恶化。自项目运营以来由于期初报价偏低、运营成本水平居高不下等原因导致项目公司经营状况持续亏损且逐渐恶化，同时现金流状况也越发紧张。
5、未建立起有效的员工管理制度。基于项目相关人员信息，虽然在职员工的部门设置和人员配备均较为合理，但在员工绩效考核工作方面尚未形成实质性进展，一定程度上造成员工工作积极性不足，影响了项目的运营效率；
6、风险防范措施框架薄弱。本项目风险框架体系较为简单，识别出的风险较少，存在部分已识别出的风险不符合项目实际情况或风险细分不足、定义模糊等情形，易发生风险识别不足、风险应对不力等情形。
（四）应对措施
经多方协商，针对以上中期评估所发现的问题，明确以下应对措施：
实施机构在项目运作中需进一步加强监管力度，完善政府监管的联动机制，同时强化自身PPP监管和合同监管意识，保障项目后续稳定、健康运营。项目公司与社会资本方需根据项目当前运营状况，结合中期评估中反馈的相关问题，通过强化自身履约意识、建立完善的薪酬绩效体制、重新核定本厂污水处理合理成本标准、统筹安排资金使用等措施，对项目存在问题进行整改、纠偏。此外，实施机构可通过聘请第三方专业机构开展绩效评价业务，结合最新PPP绩效管理政策着手建立项目绩效评价工作机制，并完善项目风险框架体系，进一步保障项目后续的运营效率。
（全文完）